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构建中央和国家机关公务员招录专业能力测试体系:情况调查与前瞻分析
时间: 2020-06-22

  [摘 要] 建设高素质专业化干部队伍是党中央提出的战略要求。顺应时代发展的需要,把绝对可靠、专业能力强的优秀人才选拔到中央和国家机关,是公务员招录考试的重要使命。本文以循证人力资源管理理念为指导,梳理了近年来中央和国家机关公务员招录工作中专业能力测试的开展情况,提出要坚持科学精准识人选人,构建包括目标导向、测试内容、测试方法、组织实施和效果评估与改进在内的公务员专业能力测试体系,不断提高考试测评的针对性和有效性。

  党的十九大报告强调“我们党既要过硬,也要本领高强”,明确提出:“建设高素质专业化干部队伍。”这是站在新时代推进党的建设新的伟大工程的高度提出的要求,凸显了大力提升各级干部专业能力的重要性和紧迫性。中央和国家机关服务党中央最直接,是各方面各领域的领导机关,公务员队伍专业化水平对国家治理体系和治理能力现代化有着重要的影响,而把好公务员入口关对于不断提升干部队伍的专业化水平具有重要意义。要深入贯彻习总选人用人重要思想,坚持科学精准识人选人。中央和国家机关在公务员招录工作中应构建有针对性的专业能力测试体系,加强专业能力测试,精准选拔素质过硬、综合素质高、专业能力强的优秀年轻干部。

  19世纪后期,在机器大工业生产的推动下,社会分化成许多专门化、专业化的领域,进而催生了以专业化为重要特征的现代公务员制度。马克斯·韦伯提出的科层制(或称官僚制)为现代公务员制度的建立奠定了组织理论基础。科层制是理性化在组织构建中的体现。理想的科层制组织具有专业化、层级化、规则化、非人格化、技术化、明确的方向等特征。韦伯认为,“理性的国家是建立在专业的官员制度和理性的法律之上的,科层制可以被理解为一种理性社会发展的必然产物:科层制是适应现代工业文明社会合理化倾向需要的,具有专业化、综合化的设层分职能的一种统治与管理体制……公务管理,至少应是专业化的公务管理——而这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件。”[1]因而,专业化是公务员队伍的固有要求。各级公务员在做决策、抓落实、开展监督、提供服务等工作中常常会涉及专业领域的问题,他们自身的专业知识、专业经验和专业能力对于有效推动工作至关重要。

  如今,随着经济社会的快速发展,社会分工更加细化,新行业新技术不断涌现,各行各业变得越来越复杂。相应地,经济和社会管理的专业化程度也越来越高,专业分工越来越精细,经济、金融、法律、规划、建设、医疗卫生、网络信息、安全管理、环境保护、应急管理等各行各业管理都需要精深的专业知识。各级公务员如果未能掌握一定的专业知识、具备一定的专业思维和专业素养并对行业动态有所把握,很难达到对所从事工作的深入理解和认知,更不用说很好地管理行业。随着中国经济发展进入新常态,发展从中高速转向中高端,提质增效是主旋律,党和政府对经济社会的管理努力做到精准施策、精准发力、预调微调、相机抉择,而四平八稳、大水漫灌、一刀切式的粗放管理方式成为过去。中国特色社会主义进入新时代,形势任务不断发展变化,对各级公务员专业能力的要求与日俱增。广大人民群众对公务员的信任不仅取决于对其道德因素的判断,而且取决于对其能力特征的评价。[2]

  新中国成立以来,党在不同时期都对提部专业能力提出了要求。1957年10月,同志在八届三中全会上发表讲话指出:“我们各行各业的干部都要努力精通技术和业务,使自己成为内行,又红又专。”[3]同志1980年12月提出干部队伍“化、年轻化、知识化、专业化”方针。[4]习总高度重视各级干部的专业化问题,多次强调干部要全面提高专业化水平,成为经济社会管理的行家里手。他明确指出:“把握新发展理念,不仅是性要求,而且是知识性、专业性要求,因为新发展理念包含大量充满时代气息的新知识、新经验、新信息、新要求。如果只是泛泛知道其中一些概念和要求,而不注重构建与之相适应的知识体系,知其然不知其所以然,讲话做事就会缺乏专业水准。”[5] 几代对干部能力素质的要求一脉相承,既高度重视素质,又特别重视培养和提升干部的专业能力和素养。

  要适应新时代中国特色社会主义事业发展和推动国家治理体系和治理能力现代化对公务员专业化、专门化、精细化提出的新要求,提高公务员队伍适应新时代、实现新目标、落实新部署的专业化水平。把懂专业作为公务员选拔录用的重要条件,科学构建专业能力测试体系,加大对专业能力的测评和考察,使更多优秀专业人才进入中央和国家机关公务员队伍。

  为了科学构建中央和国家机关公务员招录专业能力测试体系,本研究在循证人力资源管理理念的指导下开展情况调查和前瞻性分析。“循证人力资源管理(evidence-based human resource management)是循证理念在人力资源管理领域中的运用,其宗旨是要将最佳证据审慎地运用到人力资源管理过程之中,以提高人力资源决策的科学化水平以及人力资源管理政策与实践的有效性。”[6]循证社会科学是伴随着循证医学的产生和发展逐步发展起来的。1992年,加拿大学者戈登·盖亚特(Gordon Guyatt)等发表《循证医学:在医学领域教学与实践的新路径》一文,标志着循证医学的正式诞生。循证医学以其独特的视角、先进的理念、科学的方法和跨学科、跨地域合作的创新模式,迅速传播到 150 多个国家和地区的卫生领域和医学教育各个方面。[7]循证的思想也影响到了管理领域。1997年,英国首相布莱尔质疑传统的政府决策方式是一种意识流决策,希望政府的政策制定能够基于更加可靠的“证据”,这被视为循证决策的开端。[8]循证管理的核心是证据。循证人力资源管理中证据的来源包括最佳的科学研究;来源于组织内部的事实、指标和评价结果;人力资源管理专业人员的科学判断;对利益相关者影响。证据的四大来源是相互影响、相互依存的。只有统筹兼顾科学研究和组织实际情况,整合个人经验判断和利益相关者影响,才能全面把握事实,制定出经得起考验和评估的人力资源管理政策。循证人力资源管理理念有利于改变人力资源管理者在工作中习惯于依靠直觉、经验或是模仿所谓“最佳实践”来进行决策,而忽视对科学证据的利用的习惯。[9]公务员招录决策是公务员队伍建设最重要的决策之一。参照循证人力资源管理理念,科学构建公务员招录专业能力测试体系,是提高公务员能力测评效果的必由之路。

  近年来,适应不同行业、不同部门的用人需求,在坚持分级分类考试的基础上,中央和国家机关公务员招录不断加大专业能力测试力度。2017年起中央和国家机关公务员招录第二阶段考试的专业科目考试改为专业能力测试。据不完全统计,从2017至2019年,先后有60家中央和国家机关单位535个职位开展了专业能力测试。为了深入了解中央和国家机关公务员招录专业能力测试的开展情况,2019年11月至12月,我们通过访谈、查阅资料等方式进行了调研,对调研成果进行了整理和分析。

  综合近年来中央和国家机关公务员招录专业能力测试的开展情况来看,专业能力测试工作的组织实施工作主要由招录公务员的中央和国家机关组织,涉及到人事部门、用人部门、专业机构和相关专家。多数采取人事部门统一组织,用人部门参与的模式,比如中联部、中宣部、外交部、国资委。组织人事部门负责制定测试实施方案、确定专业能力测试内容、实施主体、测试方式、时间安排。部分单位由人事部门牵头、用人部门负责、外部专家参与的方式,比如国家民委。在人事部门的指导下,各用人部门成立测试小组,由用人部门和外部专家组成命题组共同命题。也有一些单位采取的是人事部门和用人单位共同组织,外部专业机构负责命题的方式进行,比如、科技部。专业机构根据人事部门的要求、用人部门的需求,命制相关试题,提供相应技术支撑。

  专业能力测试的内容主要是满足职位工作需要,即职位工作需要什么就测什么。在具体实践中主要分为以下几种情况。一是涉外语言类职位主要测外语的听说读写能力,比如中联部、外交部、以及大多数部委单位的涉外司局职位。二是综合文字类职位主要测试文稿写作能力,比如中央政策研究室研究类职位。三是特殊类职位,主要是人民、银保监会和证监会相关职位,比如,银保监会分为财经类、财会类、法律类、计算机类和综合类五类专业职位,专门发布了专业测试内容大纲。四是财务会计、经济金融、工程建设、计算机类等专业性职位,职位工作需要什么就测什么。

  多数单位将专业能力测试贯穿到公务员招录各个环节,在资格条件设置上体现专业能力要求,在考试环节加大专业能力测试,在组织考察时也注重专业能力的了解和综合素质评价。考试时,采用笔试和面试相结合的形式。

  招录单位根据部门岗位实际,采用笔试、面试相结合的方式对外事工作岗位进行外语水平专业能力测试,比如外交部、科技部、交通部、教育部等。外交部将专业能力测试贯穿整个招录工作。在校园宣介、笔试面试和组织考察等环节,都强调对专业能力和综合素质的测查,争取把有志于外交事业、外语水平高、专业能力过硬、沟通协调能力强、适应多元文化工作环境的复合型优秀人才吸引补充到外交队伍中来。专业能力测试重在测查考生从事外交工作所需具备的专业知识和综合素质,进行综合知识与能力测试、外语笔试和外语口试;综合知识与能力测试重点测查考生的政策水平、综合分析及文字表达能力。外语笔试和口试从听、说、读、写、译等方面全面测查考生的外语基础和实际应用能力。

  部分单位采用笔试的方式进行专业能力测试,专业笔试主要测查与招考职位相关的专业知识和实际应用能力,比如国资委、水利部、审计署等。国资委针对业务司局的用人需求和职位要求,专业能力测试由人事司统一对外发布《职位专业能力测试大纲》,对专业能力测试的目的、考试内容、考试范围、成绩比重等作出明确要求。水利部主要围绕水利行业的相关政策法规和应知应会的专业知识进行命题。

  有的单位则采用了用人部门短期见习(3-5天)的方式进一步考察专业能力和综合素质,比如新华通讯社。

  2017年以来,专业能力测评从过去的单一专业科目考试发展到现在的笔试和面试相结合、多种方法综合运用,为在公务员招录中选拔专业能力强的公务员发挥了重要作用,初步探索了一些成功做法,积累了一定经验。但是,在实践中也存在一些不足,主要表现为:测试内容的确定还没有形成较为稳定的模式;测试的区分度还有待进一步提高;有的单位测试程序还不够严谨规范,总体上各单位在专业能力测试体系的构建上还处于探索阶段,无论是测评内容的确定、测评方法的选择,还是组织实施方面尚未经过充分的论证,其信度和效度还有待进一步评估。

  新时代中央和国家机关公务员考录工作进入新阶段。开展好专业能力测试对于把好公务员队伍入口关具有重要意义。要按照建设高素质专业化干部队伍的要求,立足中央和国家机关职责履行和青年干部队伍建设的需要,根据循证人力资源管理理念,并结合人才测评理论方法,构建由公务员专业能力测评目标导向、测试内容、测试方法、组织实施和效果评估与改进等构成的测试体系(见图1),不断提升专业能力测试的科学化和规范化水平。

  明确的目标导向是专业能力测试工作的灵魂。只有明确目标导向才能明晰测试的内容范围,选择有效的测试方法,确定考察的方向,并在评估效果时有所参照。结合当前的实际,明确目标导向要从以下几个方面着手:

  中央和国家机关是机关,也是各方面各领域的领导机关,在党和国家治理体系中处于“最先一公里”、“第一棒”的特殊重要位置。这就决定了专业能力测试一定要紧密结合中央和国家机关实际,提高站位,把握机关工作对干部能力素质的要求。要根据中央和国家机关职责分工和部门工作实际,重点考察对党的基本理论、基本路线和基本方略的理解,对工作领域内政策问题的识别,政策的制定、执行和评估的能力,突出中央和国家机关公务员能力素养要求的特点。加强专业能力测试,着力把优秀年轻干部充实到中央和国家机关公务员队伍中,有利于促进各职能部门的工作更符合时代发展的需要。

  面对百年未有之大变局的挑战,全面增强我们党长期执政本领,尤其需要建设一支忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍。随着形势的变化,新任务越来越多,各级干部如果没有相应的知识和能力储备,就容易陷入“本领恐慌”。专业性不仅是指对本工作领域专业情况的掌握,还包括对党和政府工作原则的了解和掌握,与公众和服务对象沟通交流和宣传教育的能力的掌握等。因此,开展专业能力测试,通过选拔业务能力强的优秀人才充实到中央和国家机关,不断提部队伍的综合素质和专业化水平,增强干部队伍整体执政本领。

  青年干部队伍建设是党的事业兴旺发达的希望所在,事关中国特色社会主义伟大事业的顺利推进和接续发展。选拔培养强业务精、敢担当善作为的优秀年轻干部,是高素质专业化干部队伍建设的源头活水,是我们党长期执政、永续发展的内在要求。随着经济社会和科学技术的快速发展,新的领域不断出现,服务和管理经济社会和科技发展的难度不断增大。青年一代是与网络社会、新经济相伴成长的一代。他们与新领域和新模式有着密切的联系,对新生事物的理解和把握有着天然的优势。党和国家事业发展尤其需要及时发现培养上绝对可靠、工作本领高强、有巨大发展潜力的青年干部。

  不同类别的岗位要求任职人员具有包括专业能力在内的不同核心能力素质集合相匹配。专业能力是指胜任某部门(行业)或某职位(岗位)工作应具备的专业知识、业务能力和专业精神等专业素养。专业能力与通用能力结合构成了综合能力。要加大职位分析力度,牢牢把握岗位素质要求。对于中央和国家机关公务员而言,制定和执行政策需要综合性的知识交融转化,具体行政行为更需要感性认识与理性认识的结合。加强专业能力测试,必须要正确全面、辩证地认识和把握中央和国家机关公务员专业能力的内涵和标准。

  没有脱离的业务,也没有脱离业务的。一方面,任何具有意义的大事,都必须通过具体工作来实现;另一方面,讲最终要体现在实际效果上,要看是否加强了党的领导、实现了党的意志、巩固了党的根基。习总指出,干部要提高的专业素养是专业知识、专业能力、专业作风、专业精神的统一,而不仅仅是专业对口那么简单。专业能力不仅要体现在坚决贯彻党中央决策部署的行动上,还要体现在履职尽责、做好本职工作的实效上,体现在党员、干部的日常言行上。素质是业务素质、专业能力的统领,从这个意义上说,过硬应该视为专业本领的灵魂。中央和国家机关必须牢固树立机关的意识。各部门各单位职责分工不同,但都不是单纯的业务机关。如果党的理论和路线方针政策在这里失之毫厘,到了基层就可能谬以千里。中央和国家机关干部履职尽责,做好工作,只有提高自身站位,才有能力跳出业务看业务,把准方向,坚定立场,明确态度,时刻同党中央决策部署对标对表,防止在方向上跑偏。近期在某中央单位组织的一次工作人员选拔考试中,很多考生对于“集中制”原则这样的基本常识不了解。因此,对专业能力的测试,要结合对素质的考察,把握好中央和国家机关工作中素质与业务素质深度融合的要求。

  在中央和国家机关工作中,因行业和部门领域不同,面临的问题也不尽相同;即使在同一部门、同一领域中的不同专业分工也存在着很大差别。因此,机关工作对干部专业能力的要求既有相同的一面,又因现实因素的不同而产生非常具体的差别,表现为专业能力要求的共性因素和个性因素。一般而言,共性因素就是领导干部胜任工作的通用专业化能力,比如综合分析能力、决策能力、沟通协调能力等。而个性因素就是针对某一领域工作、某一行业问题,干部综合了专业知识、专业思维、专业方法、专业精神,在分析形势、作出决策、破解发展难题、解决涉及群众利益的问题时表现出来的能力。运用这个“个性”去解决工作中的问题,是干部胜任岗位工作所必须具备的能力,也就是我们常说的特定领域特定行业所需要专业工作经验,精通本领域的业务能力。我们要根据不同部门、不同职责对干部的专业素质要求,差异化分类设计专业能力测试,不能笼统对待。将共性因素运用实际工作的同时,强调个性因素的必要性,有助于提升工作效率、增强干部专业素质。

  专业能力测试既要测查显能,也要重视测查潜能。显能,通俗地讲,就是已经显现出来的、让人可以观察到的能力。潜能,就是潜在的能量,人类自身具有,但还未意识到或未被开发的能力。专业能力不仅是显能的表现,也是潜能发挥作用的重要体现。由于显能具有可以被观察到的特性,它历来被作为选择人才的重要标准,但随着潜能在实际工作中发挥出越来越重要的作用,人才的潜能发挥,也成为用人单位所重视的要素。在中央和国家机关的实际工作中,如何正确识别出干部的显能和潜能,需要我们不断从实际工作中摸索和积累经验。要善于发现干部的潜能,通过长期观察干部在工作实践中的具体表现,观察他们在紧要关头对待问题、解决问题的思路和方式,观察他们是否做到扬长避短。总结和创新干部潜能的评价,把候选者的潜能作为重要评价内容。

  把专业知识和专业能力贯通起来,运用在实践工作中,做到知行合一,才是我们处理知识和能力关系的正确做法。专业知识作为干部必须学习、掌握、提升的主要知识,是干部专业化的内在要求,也直接影响其专业能力的强弱,只有具备一定的专业知识,专业能力才得以形成、提升。知识作为一种理论储备,是提升能力的内在动力,能力作为一种外显特征,是提升工作绩效的素质保证。但是,专业知识不等于专业能力,有知识不一定能转化为能力。如果只是掌握知识,而不经过历练,不深入掌握情况,专业能力就不会很强。因此,要在测查知识的基础上,侧重对运用知识解决实际问题能力的测查。

  习总多次强调,“努力打造又博又专、推陈出新的素养结构”,“努力成为兼收并蓄、融会贯通的通达之才”。中央和国家机关干部选拔工作中,应该把专识和通识放在同等重要的位置给予重视。专识是部门工作领域的专门知识,即专业知识,而通识则强调的是宽广的知识面,、经济、法律、社会、管理、人文等方面的基础性知识,科学精神和人文素养。具有较高通识素养的干部,具有跨学科的知识结构,兼容并蓄,更容易胜任党政工作复杂情境和任务要求。从这个角度来看,专识与通识具有目标价值上的一致性,都是干部履职尽责需要的。在实际工作中,专识和通识缺一不可。我国社会主要矛盾已经发生重要变化,面对新业态、新模式、新产业等新挑战,要求干部具备多学科、多元化的成长经历和平台思维、生态思维等系统思维方式,知识面狭窄的干部很难适应新时代发展的新要求。

  正确识别专业能力水平的高低,需要依靠科学有效的考试测试方法技术。要深入结合中央和国家机关公务员招录工作实际,既要充分发挥传统测评技术等的优势,也要不断创新考试测试方式方法。

  在专业能力测试的初期阶段实践中,根据不同的职位系列和测试内容,选择两到三种测评方法综合测试专业能力是明智的做法。从理论上看,每种方法工具都有局限性,并非万能,不同方法的逻辑基础相互依存,在功能和操作上是互补的,一种方法的长处常常是另一种方法的短处。因此,将笔试、面试、评价中心技术等结合起来,互相补充,将有利于确保达到考评效果。需要指出的是,在专业能力测试过程中,准确地掌握各种测试方法工具的操作要领、恰当地应用测试结果比方法工具本身更重要,就像拥有网球拍的人,并不一定都能够打好网球一样。

  要有意识地考察评估每种测评方法在本部门不同专业能力测试中的效果,根据不同需要选择相应的测试方法。不同行业不同领域的中央单位,都有自己的传统和工作规范,对其机关公务员相应有不同的要求。应在全面测试的基础上,结合专业能力测试的目的,有重点的选择方法工具。对于行业问题的深入考察,可以采用小组讨论、情境模拟、案例研讨、结构化面谈和行为观察等方法。通过对测评方法的评估,明确其使用范围和优势与不足。

  工具方法研究开发是提高中央和国家机关公务员招录考试科学化水平的重要保证。一是不断创新笔试和面试测试方法,突出能力测试导向,增强笔试和面试测试的针对性,实现“好中选优、优中选适”。二是加强对考试测试基础理论的研究,研制开发适合我国公务员招录考试需要的新技术新方法。比如借鉴现代人才选拔测试前沿技术和经验做法,加强人工智能驱动考试测试技术、自动评分系统、情景测试技术、公务员个性和心理健康测试技术等。三是充分利用信息化技术手段提升选拔测试的科学性、便利性。

  通过统筹协调、科学实施,进一步提升专业能力测试工作流程的组织管理水平,更好地发挥专业能力测试的作用。在众多合格人选中,把更合适的专业干部选出来、用起来。引导干部强化专业思维、坚持专业标准、提升专业能力、运用专业方法、培养专业精神。

  一是科学规范招录流程,确保程序公平公正。在职位信息发布、测试内容拟定、测试程序安排以及具体组织实施等环节都应做到规范、严谨、公开、透明。做好试题命制和保密、评分阅卷监督等工作。

  二是合理安排各种素质的测评。统筹考虑专业能力和素质、通用能力测试的比重和先后顺序,选择适配的测试方法,提高测试针对性,确保专业能力测试的信度和效度。

  三是加大专业能力测试结果与其他考评结果的综合研判力度。招录机关人事部门会同有关业务司局对考试和考察结果进行综合研判,全面客观辩证识人选人,努力将素质好、岗位匹配度高、有发展潜力的优秀人才招录到中央和国家机关公务员队伍中来。

  四是发挥专业测试机构的技术支撑作用。综合运用多种考试测试技术,辅之以心理素质测试,提供决策参考。在专业能力测试工作中,涉及到一些特殊的专业性职位和岗位,可以引入专家和专业机构参与。

  根据循证人力资源管理理念,对每年度公务员招录专业能力测试效果开展全面的后评估,对于今后改进测评内容确定、测评方法选择和创新、测评组织实施具有不可替代的重要作用。一是要加强有关组织建设,如设立专业能力测试专门委员会,与有关专家一起研究专业能力测试问题。要善于运用专业能力测试研究的新成果来提高测试水平。同时,要通过加强对所开展的能力测试的评估来改进工作。二是要对每年度的招录考试进行全过程、全面细致准确的记录。通过分析所选拔录用人员的工作绩效,过程回顾与“复盘”等方法,全面评估测试内容确定、测试方法选择、测试程序安排、测试评委构成、结果评定等测试各环节的有效性,从中研究确定每一做法的效果,从而改善下一年度的专业能力测试体系诸要素的安排,提高测试的专业化程度。通过这样不断迭代,中央和国家机关公务员招录专业能力测试体系将不断完善和健全,从而使测试工作无论从内容上还是从程序上更加科学、规范,通过公务员考试把有志于从事党政工作的年轻人安排到适合的岗位上,让他们充分展示才华,给他们提供报效国家的平台和机会。

  [3]周良书,陈元元. 党员干部心中要存“四有”[J].前线]. 文选(第三卷)[M]. 北京:人民出版社,1994: 361.

  [5]习. 习谈治国理政(第二卷)[M]. 北京:外文出版社,2017: 219-220.

  [6][9]刘昕,江文. 循证人力资源管理:研究及启示[J]. 华东经济管理,2013(4).

  [8]王学军,韦林,王子琦. 作为信息的证据,抑或作为证据的信息?[J]. 图书与情报,2018(6).

  
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